而就其合理性而言，判决书肯定了教育行政部门具有确保区域内的所有适龄儿童接受义务教育的责任，施教区划分方案的划分应为实现公共利益，但其无法保障每一个个体诉求都能得到很好满足，因此，应该尽可能在满足个体利益的前提下，综合考量社会整体现状，兼顾社会公共利益的实现与个体利益的维护。
行政事实行为与行政处理的关键区别在于缺乏调整性。[116]我国行政法学接受准法律行为概念的目的主要是基于行政救济的考虑，因为这部分行为中一部分可以被诉，而另一部分不可以被诉。
虽然2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第1款就已经将1989年《行政诉讼法》的受案范围从具体行政行为改为行政行为，但关于该司法解释中行政行为的内涵，一直存在争议。[96]但是，如果我们接受凯尔森的个别规范(individuelle Rechtsnormen)理论，即将行政处理视为抽象的法律规定在个案中的贯彻，那么，行政处理作为法源也是可以成立的。在封丘县电业局诉封丘县卫生局撤销检查笔录案中，最高人民法院行政审判庭事后确定的裁判要旨为行政机关在执法过程中制作的现场检查笔录属于记录客观事实的证据，没有确定当事人的权利义务，不具有可诉性。但也有例外，在行政监督中，命令相对人提供其生产运营的记录情况，这一命令本身没有改变相对人的法律地位，为一事实行为。[119] 在德国，准法律行为被称为非行政处理的行政法上意思表示(Verwaltungsrechtliche Willenserkl?rungen ohne Verwaltungsaktscharakter)，[120]是指行政机关具有产生法律效果的意图，但能否产生法律效果却不取决于行政机关的意图，而是系于法律的规定。
通常对其适用一般行政法的不成文规则，当然行政法的管辖规则和有关裁量行使的规定对其也是适用的。比如确定权利义务说容易让人产生事实行为不影响权利义务的印象。这是专门委员会名称上第一次出现宪法一词, 虽然离学界一直推动的独立宪法委员会的期待有一定距离, 但它不仅仅是专门委员会名称的调整, 更是落实十九大提出的推进合宪性审查工作的具体措施, 为探索宪法监督机关专门化提供了必要的规范依据与程序建构。
从效果上来看, 这一表决前的合宪性控制机制拦截了不少法律的隐患。宪法和法律委员会的设立有助于加强宪法实施与监督, 有助于建立立法与宪法监督职能综合协调、整体推进的新机制, 提高合宪性审查的实效性, 有效解决宪法争议和违宪问题。2018年2月28日, 党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》提出, 将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。但在实行宪法委员会体制以及议会监督制的国家中, 在一定条件下对法律草案进行审查也是允许的。
对代表和常务委员会委员提出的建议, 大会秘书处也做了认真研究, 并分为三种情况加以处理:一是不符合中央修宪原则的内容, 以后再研究;二是已在党内文件、国务院文件、有关法律法规中体现或者可以完善的内容不在修宪中加以考虑;三是有些建议可以通过宪法解释等方式明确和澄清。在1982年宪法的修改过程中, 学者们呼吁加强人大专门委员会的工作职能, 如在1981年修宪座谈会上, 有学者建议:人民代表大会应设立各种专门委员会, 实行对国务院的对口监督。
根据工作情况, 法案委员会在全国人民代表大会闭会期间还要协助全国人民代表大会常务委员会工作。6月7日, 全国人大民族委员会、法律委员会等六个委员会举行联席会议, 彭真在会议上指出, 专门委员会是全国人大和常委会的重要工作机构, 主要管审议或者拟定有关议案, 审议质询案等。《全国人大组织法》第37条对专门委员会工作职责的具体规定是:审议全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会交付的议案;向全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会提出属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同本委员会有关的议案;审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令, 国务院各部、各委员会的命令、指示和规章, 省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议, 以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章, 提出报告等。1.审查全国人民代表大会交付的法律案和其他关于法律问题的议案, 审查全国人民代表大会常务委员会交付的法令案和其他关于法律、法令问题的议案。
《全国人大议事规则》第24条对法律委员会职能做了进一步细化。在法律委员会体制下, 这一功能的实现是有局限性的, 但在宪法和法律委员会体制下可以实现这一功能。当时规定的法案委员会的主要工作如下。有观点认为, 合宪性审查只针对颁布以后的法律, 对审议中的法律草案不能进行合宪性审查。
1978年《宪法》第27条规定, 全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会可以根据需要设立若干专门委员会, 但未明确法案委员会的设置。另外, 考虑到合宪性审查工作本身的专业性与综合性, 可以根据《全国人民代表大会组织法》第36条的规定, 任命宪法学、法理学等领域的专家若干人为顾问, 列席委员会会议, 发表有关合宪性审查、宪法解释以及宪法监督等问题的专业意见。
[9]第十三届全国人民代表大会第一次会议主席团:《第十三届全国人民代表大会第一次会议主席团关于〈中华人民共和国宪法修正案 (草案) 〉审议情况的报告》, 载《人民日报》2018年3月22日第4版。同时, 通过合宪性审查机制, 发挥公民以及其他社会组织提起违宪违法审查建议的积极性, 强化法律规范体系的内在统一性, 建立合法性与合宪性审查的互动机制, 为完善中国特色的宪法监督制度积累经验。
1954年颁布的《全国人大组织法》将宪法有关专门委员会的规定进一步具体化, 规定中华人民共和国主席、副主席, 全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长和委员, 民族委员会和法案委员会, 国务院, 都可以向常务委员会提出议案 (第21条)。2018年1月30日, 十二届全国人大常委会第三十二次会议讨论后接受了该建议, 并形成了《宪法修正案 (草案) 》, 拟提请十三届全国人大一次会议审议。关键词: 法律委员会; 宪法和法律委员会; 宪法监督; 合宪性审查; 2018年修宪的亮点之一是在宪法监督与实施上采取了重要举措, 如将宪法宣誓写入宪法, 将健全社会主义法制修改为健全社会主义法治, 特别是设立了宪法和法律委员会。注释: [1]韩大元:《1954年宪法的制定过程》, 法律出版社2014年版, 第101页。[10]张德江:《全国人民代表大会常务委员会工作报告》, 载《人民日报》2018年3月25日第1版。法律委员会统一审议向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的法律草案;其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。
[8]1993年2月14日, 中共中央向七届全国人大常委会提出了修宪建议, 全国人大常委会讨论后接受了该建议, 并形成《宪法修正案 (草案) 》, 拟提请八届全国人大一次会议审议。3.向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出关于法律、法令问题的议案和意见。
二、宪法和法律委员会的设立背景与意义 设立专门的宪法监督机构, 使宪法监督工作制度化、程序化与法治化是宪法学界一直追求的目标。特别是党的十九大提出推进合宪性审查工作, 维护宪法权威, 有关宪法监督机构的专门化问题再次成为学界关注的重大课题。
[8] 2018年3月6日, 王晨副委员长在第十三届全国人民代表大会第一次会议上所做的《关于〈中华人民共和国宪法修正案 (草案) 〉的说明》中指出, 党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》提出, 将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。经研究, 大会秘书处认为, 拟补充修改的宪法和法律委员会内容, 不在修正案草案中单列一条, 建议在修正案草案中与之最接近的位置来表述拟补充修改的内容, 即在《宪法修正案 (草案) 》第44条中增加一款, 作为第2款:宪法第七十条第一款修改为:‘全国人民代表大会设立民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。
参见韩大元:《1954年宪法的制定过程》, 法律出版社2014年版, 第199页。在实行司法审查、宪法法院体制的国家中, 合宪性审查通常针对生效以后的法律, 对审议中的法律草案不进行审查。如条件成熟, 也可以成立宪法和法律委员会专家咨询委员会, 加强合宪性审查的咨询与事先审查的预防功能。我国实行全国人大和常委会共同监督宪法实施的体制, 作为全国人大的专门委员会, 宪法和法律委员会有义务在法律草案的审议过程中进行合宪性审查, 事先排除任何违宪瑕疵的法律。
参加专门委员会的人民代表也应当是专职的。法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见, 对法律案进行统一审议, 向主席团提出审议结果报告和草案修改稿, 对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明, 主席团审议通过后, 印发会议, 并将修改后的法律案提请大会全体会议表决。
由全国人大设立专门的宪法委员会, 协助全国人大及其常委会监督宪法的实施, 并负责研究审议违宪争议, 拟定争议处理决定。宪法第44条修正案将《宪法》第70条第1款中规定的全国人大法律委员会改为全国人大宪法和法律委员会。
[11]笔者认为, 宪法和法律委员会设立以后, 法律草案审议过程的合宪性控制将成为其核心的功能, 一方面有助于实现所有立法要符合宪法精神的原则, 另一方面有助于健全具有中国特色的宪法监督体制。如浙江省1名公民建议审查《杭州市道路交通安全管理条例》的有关规定;内蒙古自治区1名公民建议审查最高人民检察院有关附条件逮捕的文件;4名劳动法专家建议审查地方计生条例有关超生就开除的规定;108名研究生建议审查重庆等地著名商标法规;中国建筑业协会建议审查地方审计条例以审计结果作为建设工程竣工结算依据的规定。
[10] 2017年全国人大常委会法工委公布了五起备案审查的典型案例。摘要: 全国人大法律委员会, 其前身为1954年宪法设立的法案委员会, 主要负责法律草案的统一审议。为了协调法律草案的统一审议与合宪性审查职能, 可以考虑在委员会内部设立审议法律草案部和合宪性审查部, 既建立相对独立的审查机制, 同时形成两个部门之间的合作、沟通机制。[11]邢斌文:《论法律草案审议过程中的合宪性控制》, 载《清华法学》2017年第1期。
2018年3月11日, 第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》, 正式将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会这种纯粹的事实行为比如打扫办公室、给炉子生火等等。
根据他的观点，法律行为是对法律的实施，从而与特定效力相联系。准法律行为与行政处理的区别在于是否直接产生法律效果，[118]这一认识虽然不错，但没能说明为什么准法律行为不能直接产生法律效果。
Steffen Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht, 15. Aufl., München: C. H. Beck, 2017, S.323. [85]参见注[77]，S.833. [86]a.a. O.，S.834. [87]Vgl. Georg Hermes, Schlichtes Verwaltungshandeln, In: Wolfgang Hoffmnn-Riem/Eberhard Schmidt-A?mann/Andreas Vo?kuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrecht, Band II, 2. Aufl., München: C. H. Beck, 2012, S.1528. [88]参见注[66]，S.30. [89]同注[81]，S.233. [90]参见程明修：《行政法之行为与法律关系理论》，新学林出版股份有限公司2005年版，第112页。比如在丰祥公司诉上海市盐务局行政强制措施案中，法院认为，盐务局作出扣押丰祥公司工业盐的行政强制措施，认定事实不清，适用法律、法规错误，该具体行政行为不合法。
